Вторник, 01 Декабрь 2020 02:00

Правительство нашло новую область оптимизации

На минувшей неделе премьер-министр Михаил Мишустин объявил о предстоящей «оптимизации институтов развития». Было сказано, что это необходимо для достижения национальных целей, определенных указом президента. В близких к правительству кругах это мероприятие уже назвали «крупнейшей реформой отечественной экономики». «Огонек» разбирался, обеспечит ли очередная оптимизация прорывное развитие страны.

Об этом сообщает Министерство правды


Александр Трушин


Начинается большой передел рынка инноваций и экономического развития. Львиную долю этих институтов Внешэкономбанк (ВЭБ.РФ) забирает под себя. Восемь из них переходят под его прямое управление. Это Корпорация малого и среднего предпринимательства (МСП), Российский экспортный центр (РЭЦ), Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций (ЭКСАР), Фонд развития промышленности, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонд Бортника), Фонд «Сколково» (не путать с Инновационным центром), Роснано, а также Фонд инфраструктурных и образовательных программ. Российская венчурная компания (РВК) передается в Российский фонд прямых инвестиций.



Другие восемь организаций будут ликвидированы полностью, их функции и задачи берет на себя ВЭБ.РФ. В частности, уйдут с рынка Фонд развития моногородов, госкомпания «Особые экономические зоны», Российский фонд развития информационных технологий (РФРИТ), Росинфокоминвест, Агентство по технологическому развитию. Кроме того, будут устранены три ведомства, отвечающие за развитие Дальнего Востока: Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике, Фонд развития Дальнего Востока и Арктики, а также Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта.

Четыре крупнейших института развития — Росатом, Роскосмос, Ростех и Росавтодор — сохранят самостоятельность. Также не тронут ряд более мелких — Росагролизинг, Россельхозбанк, Агентство страхования вкладов, Российский экологический оператор, ДОМ.РФ, Корпорация развития Дальнего Востока, Корпорация развития Северного Кавказа. АО «Курорты Северного Кавказа» будет преобразованы в Корпорацию по туризму. Возможно, что эти институты с ходу перестроить трудно, поскольку они завязаны на конкретные отрасли экономики или регионы.

Разворошенный улей


Все последние годы эксперты демонстрировали озабоченность низким качеством госуправления. И вот наконец попытка навести порядок. Но, наверное, всё-таки будет преувеличением говорить о масштабной экономической реформе. Потому что как раз основные институты, связанные с отраслями экономики, в этих перестройках не участвуют. Они спокойно продолжат заниматься тем и так, как было до сих пор. Для них все «будет как при бабушке» — так ведь ответил, вступая на престол, император Александр I взволнованному и страшащемуся перемен окружению. Вот и теперь: на сложившие экономические устои, нормы и правила никто пока не покушается.

Попытки представить оптимизацию институтов развития (ИР) как вторую масштабную волну национализации элит и обнуление элитных договоренностей тоже выглядят не сильно убедительно. Это верно, что многие из этих институтов сотрудничали с западными высокотехнологичными компаниями, и личные интересы их руководителей надо иметь в виду. Но стоит ли трактовать как «обнуление элитных договоренностей» обещанный этим институтам развития аудит с точки зрения целесообразности расходования бюджетных средств и эффективности финансируемых проектов?

Сколько в России обречённых на увольнение

Сколько в России обречённых на увольнение

Напомним, как развивались события: 14 ноября глава комитета Совета Федерации по экономической политике Андрей Кутепов заявил, что за 15 лет существования (с 2005 года) ИР потратили 5 трлн бюджетных рублей. А результата, мол, нет. И направил письмо премьер-министру Михаилу Мишустину с предложением провести ревизию корпораций, фондов и институтов развития. Реакция на обращение оказалась стремительной: уже 23 ноября премьер заявил об оптимизации ИР.

Между тем использованная в обращении Андрея Кутепова цифра, которая должна была бы потрясти воображение, вообще-то не сильно свежая. Ещё в 2017 году тогдашняя глава Счетной палаты Татьяна Голикова говорила, что за последние годы на ИР были направлены те самые 5 триллионов. Да и желание что-то сделать с институтами развития гуляет по властным коридорам уже давно.

Сегодня сторонники жесткой расправы с этими «прокладками для прокачивания бюджетных средств» (выражение спикера СФ Валентины Матвиенко) говорят, что они создавались либеральной частью элиты, «ориентированной на глобальную олигархию». Звучит броско, но с реальным положением дел плохо коррелируется: первым, кто предлагал в 2016 году создать проектный офис (то есть ту же вертикаль) для координирования всех ИР, был ныне отставленный вице-премьер Аркадий Дворкович, а трудившийся министром «Открытого правительства» Михаил Абызов настойчиво требовал, чтобы расходование бюджетных средств ИР было открытым, и утверждал, что социально-экономический эффект их деятельности системно не отслеживается, а требования к публичной отчетности отсутствуют.

Так что вопрос, видимо, все же в другом: кто будет контролировать привлекательные денежные потоки и управлять ими? Речь, конечно, не о 5 триллионах. Такие гиганты, как Роскосмос, Росатом, Росавтодор и т.д., остаются при своих бюджетах. А те более мелкие институты, которых передают в ВЭБ, получили на 2020 год всего 244 млрд рублей. На 2021-й всем ИР, которые уходят под ВЭБ, планируют выделить всего 156 млрд рублей. Не триллионы, конечно. Но далеко и не пустяк.

Институты есть, развития нет


Самые распространенные сегодня обвинения в адрес ИР — «многочисленные злоупотребления, нецелевое использование бюджетных ресурсов и нулевая эффективность при реализации национальных целей». Набор претензий серьёзный, даже тяжкий. Насколько он справедлив?

Тут есть нюансы. Начать с того, что национальные цели были объявлены только минувшим летом. И вешать обвинения в их невыполнении на ИР все равно, что валить с больной головы на здоровую. Например, среди национальных целей есть такая: обеспечить реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года.

Фактически единственная структура, которая должна была отвечать за реализацию этой задачи,— это «Российский экспортный центр» (АО РЭЦ), созданный ещё в 2016 году. Алексей Ведев, директор Центра структурных исследований Института Гайдара, рассказывает, что «Российскому экспортному центру» была поставлена задача: выйти на рост несырьевого неэнергетического экспорта в 6 процентов в год. Эту задачу Центр не выполнил. И вовсе не потому, что он плохо работал. Просто экспортировать было нечего». Казалось бы, странно: одна из важнейших для нашей сегодняшней экономики задач была переложена на небольшую, в сущности, структуру. Но парадокс и в том, что тот несырьевой экспорт, который у нас есть (например, продукция в сфере IT), слишком мал, чтобы увеличить его на 6 процентов.

Как правительство решило реформировать институты развития

Как правительство решило реформировать институты развития

Да, институты развития существуют для поддержки экономического роста, объясняет эксперт. Они есть во всех развитых или развивающихся странах. Но ИР вкладывают деньги не в традиционные предприятия, а в новые проекты, обладающие высоким мультипликативным эффектом. И такие предприятия принято оценивать не по прибыли на вложенный рубль или доллар, а по мультипликативному эффекту, например по количеству вновь созданных рабочих мест и в конечном счёте — по их вкладу в экономический рост.

В России несколько ИР (кроме АО РЭЦ), которые работают именно с такими проектами в предпринимательской сфере. Например, Фонд Бортника — он же Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Начинался как частная инициатива, потом его присоединили к госпрограммам развития. Но такие небольшие проекты в госсекторе плохо приживаются, говорит Алексей Ведев. И поясняет: институты развития, получая бюджетные средства, перераспределяют их в частный сектор, в стартапы — так это делается во всем мире, но тогда госконтроль финансовых потоков уже затруднителен. Если же все жестко контролировать и заводить под государство, как при нынешней оптимизации, то куда мы придём? У нас уже доля государственной собственности в экономике, по разным оценкам, 45–50 процентов. В развитых странах с несырьевой экономикой — от 5 до 10 процентов. В результате у нас пространство для инновационной экономики чисто механически сужается. И виноваты в этом вовсе не институты развития.

Экономический рост существует не на бумаге, а в определенной экономической среде. И если поставлена задача добиться роста ВВП в 3 процента в год, то для этого надо создавать условия. Пока что основные массовые промышленные производства в России заняты сборкой корейских, японских, а теперь уже и китайских автомобилей и бытовой техники. Но эта продукция — только для внутреннего рынка. На экспорт она не идёт. И институтам развития, которые должны поддерживать экспорт отечественной продукции, с нею делать нечего.

Получается, институты развития у нас есть, но самого развития, роста нет…

После кризиса 2008 года темп ежегодного прироста ВВП у нас составляет 0,8 процента. А если в этом ковидном году экономика просядет на 4 процента, то рост за последние 12 лет будет отрицательный. Может, поэтому институты развития и оптимизировали, а какие-то и вовсе упразднили? Но вроде задачи ставились совсем другие…

Гоголь с нами


«Оно чем больше ломки, тем больше означает деятельность градоправителя». Эту фразу из бессмертной комедии Гоголя (речь, напомним, шла о разломанном заборе, который должен был демонстрировать преобразования к лучшему в уездном городе N) вспомнил в связи с «оптимизацией» институтов развития Дмитрий Кувалин, заместитель директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН:

— Сколько уже у нас было оптимизаций! — говорит Дмитрий Борисович.— Оптимизировали льготы через монетизацию. Хотели сократить бюджетные расходы, а в итоге пришлось потратить в три раза больше запланированного, чтобы хоть как-то успокоить население. Оптимизировали здравоохранение, сократили в 2 раза коечный фонд, а когда грянула пандемия, пришлось срочно ставить армейские госпитали. Оптимизировали образование… Теперь взялись за институты развития.

Основная проблема не в том, считает эксперт, что у нас плохие институты. А в том, что мы мало тратим денег на развитие. Например, из тех денег, что федеральный бюджет направляет в виде трансфертов в регионы, 90 процентов приходится на покрытие текущих нужд, ремонт и латание дыр в том же здравоохранении и образовании. И только 10 процентов — на развитие. Потому и темпы роста у нас низкие.

Даже если согласиться с тем, что наши ИР за 15 лет «съели» 5 трлн рублей, то в год получится 333 млрд. Это притом что в прошлом (2019-м) году на национальную экономику было потрачено в 8 раз больше (2 трлн 632 млрд бюджетных рублей), но получили рост около нуля. Так где неэффективность-то?

В конце 90-х годов, вспоминает Дмитрий Кувалин, в России активно заработал Дорожный фонд. Произошло это после долгих судебных баталий с главами регионов, которые сопротивлялись увеличению налога на пользователей автодорог. Фактически Дорожный фонд был прообразом института развития. Благодаря решению Конституционного суда в пользу фонда Госдума приняла в 1996 году закон, по которому этот налог и сборы за ГСМ шли только в Дорожный фонд. И уже через два года в России строили 6 тысяч километров автодорог с твердым покрытием в год. Этот показатель был близок к Китаю — там создавали 8 тысяч километров в год. Было ли тогда нецелевое использование средств? Конечно. В одном регионе, например, за счёт фонда содержали футбольную команду. Но дороги — строили. До тех пор, пока в 2004 году Госдума (уже другая по составу) не реализовала другую идею: все налоги должны поступать только в Министерство по налогам и сборам, то есть в казну. В результате финансирование дорожного строительства стало осуществляться по остаточному принципу. Объёмы дорожного строительства сразу упали в три раза — до 2 тысяч километров в год. Это было хорошим примером связи двух российских бед. И, кстати, дорожная отрасль до сих пор не смогла преодолеть последствий того неудачного решения, введя в 2019 году в строй лишь 2,5 тысячи километров новых дорог с твердым покрытием.

Как будут оздоравливать структуру министерств и ведомств

Как будут оздоравливать структуру министерств и ведомств

Владимир Осипов, профессор МГИМО, считает, что оптимизация имеет мало отношения к улучшению деятельности ИР:

— Это попытка собрать денежные потоки, которые были рассредоточены по 40 институтам развития. Каждый из них отвечает за отдельную отрасль экономики. И если в этой отрасли нет проектов, достойных поддержки, то деньги хранятся в банке — закону об ИР это не противоречит. Тогда, правда, правительство уже никак не контролирует ни деньги, ни их держателей. Поэтому и воспользовалось способом, который в последнее время употребляется все чаще,— централизацией и вертикализацией всех процессов. А если что-то в вертикаль не вписывается, то это надо отсекать.

Конечно, при этом подразумевается и усиление ответственности за напрасно потраченные бюджетные деньги, говорит эксперт. Но тут мы упираемся в дилемму с двумя противоположными и даже взаимно исключающими положениями. С одной стороны, есть мировая статистическая норма венчурного финансирования: из 10 проектов выстреливает один, нет смысла финансировать пять проектов, потому что на выходе получится полпроекта. С другой стороны, у нас до сих пор действовала отнюдь не мифическая перспектива: «Если венчурный проект не выстрелил, может последовать уголовная ответственность». Поэтому с инновациями, несмотря на все заклинания, у нас дело обстоит не лучшим образом.

Разговор об уголовной ответственности совершенно не праздный. До сих пор существует норма: за нецелевое использование грантов грозит лишение свободы до 5 лет. И только 31 июля этого года был принят закон № 309 «О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике"», который снимает риски уголовной ответственности как с сотрудников госфондов, так и с получателей грантов. Но «снятие рисков» вовсе не означает отмену нормы. Вот, скажем, топ-менеджеры Российской венчурной компании Ян Рязанцев и Александр Повалко сидят под арестом именно за расходы по венчурным проектам. Повалко угодил как раз за месяц до подписания 309-го закона...


Источник: “https://www.kommersant.ru/doc/4564830”